 2017年1月15日凌晨不到1点，武汉市汉阳区平田北村的老陈一家都已入睡。突然，一伙人破门而入，举着灭火器狂喷，喷完就走。“具体几个人我没看清。家里都是白色的，我们也被喷成了白色。眼睛里全是白灰，睁不开。”老陈的妻子说。 这是一栋八层高的灰黄楼房，破败不堪，几乎所有门窗全被拆卸下来，楼外的路面堆满垃圾。还住在这里的人家不多了。老陈一家三口住在一层角落里一套不足40平米的单元房中，楼外有间10平米左右的瓦房，住着老陈八十多岁的父亲。 老陈的房子还在，但2016年11月30日，房子的国有土地使用证已被武汉市国土资源和规划局汉阳分局（下称“汉阳国土局”）注销。 与老陈相似，刘澄（化名）也住平田北村，土地证在同一天被注销。半个月后，她才在新闻里看到注销土地证的消息。跑到区里一问，原来土地证注销的前10天，她的房产证已被注销。 武汉市国土资源和规划局官网显示，自2016年11月19日起，汉阳国土局分27批、注销了330户居民的不动产权属证书或不动产登记证明，仅11月26日便注销152户。据南方周末记者了解，三百多户中，约90%尚未与汉阳区政府签订房屋征收补偿协议。 对老陈等人的遭遇，知名拆迁业务律师王才亮感到忧惧：房子还在，产权证书却被注销了，公民的房屋所有权竟然如此脆弱？ 1 “实际上没有协商空间” 平田北村位于武汉老城区鹦鹉大道与归元禅寺之间，属于大归元片区，住宅密集。附近除了类似的老旧小区，还有许多私房。这个生活成本较低的片区内，住的多是老人和租户，有些社区每月只需交纳5元垃圾处理费，停车费也便宜。 在致大归元片区居民的信中，汉阳区房屋征收管理办公室（下称“汉阳征收办”）、翠微街道办事处写道，片区是“历史悠久的老城区，范围内危房相对集中，道路、管网、消防等基础设施相对落后，影响了居民的正常生活”。为此，大归元片区成为武汉旧城改造的重点之一，并列入2014年度汉阳国民经济和社会发展计划。未来的大归元，将成为“都市商贸中心，历史文化名街，城市繁荣地标”。 按照武汉市的国有土地上房屋征收程序，汉阳征收办要先拟定征收补偿方案，经区政府审定、论证后公布。据汉阳区相关工作人员介绍，2014年9月16日至10月16日，大归元片区的征收补偿方案在征收范围内公示。彼时，被征收房屋的权属入户调查已完成，调查结果已公示。 距平田北村不远的翠微路上，有一栋白色三层小楼，门口挂着大归元片区平田小区旧城改建征收办公室的牌子。楼里是武汉永志房屋征收服务有限公司、武汉秋平房屋征收服务有限公司的工作人员。他们与建桥街道（原翠微街道）办事处签约合作，征收过程中同居民打交道最多，被俗称为“拆迁公司”。一层大厅里，至今竖着平田小区片房屋征收补偿方案的展板，展板显示，被征收人可选择货币补偿或房屋产权调换。 老王与老陈隔着两栋楼，四代五口挤在一套七十多平米的单元房里。老王这样的家庭，人口多，房屋面积不大，评估下来每平米八九千元。如果选择货币补偿，六七十万的补偿款根本买不到位置、大小合适的商品房。和许多经济拮据的人家一样，他们希望进行产权调换，用旧房换一套新房。“可是置换的房子蛮少”,老王说，不管规定怎样，落实到自己这里只剩下一个选择：货币交易。 即便那些要到房子的人，想要回迁到大归元寺这样的城市核心地段也不容易。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，因旧城改建征收个人住宅的，如果被征收人选择产权调换，政府应当提供改建地段或就近地段的房屋。但在公示的征收补偿方案中，10个产权调换房源小区中，只有汉阳城、世茂锦绣长江两处位于武汉市二环以内，与大归元片相去不远；其他小区均在汉阳区相对偏远的位置。 老王听说，大归元寺附近将来要成为商业区，即便再建居民楼，自己也买不起。 拆迁公司一名姚姓工作人员告诉南方周末记者，居民间确实会出现争抢房源的情况。“现在（置换房源）都是商品房，没有福利保障房。但是你可以走另一个程序，去申请（保障房）。”这位工作人员表示，如果买不了房子，还可以向政府申请公租房。 既然换不到房，钱能不能多拿一些？家住合作南村、同属大归元片的老文，与拆迁公司交涉过不下10次，评估价格每平米8740元依然没变，但拆迁公司人员告诉他，最多不超过11000元。居民孙洋（化名）对自己的房屋评估价格不满，依程序申请了重新评估。可再次评估后价格没有任何改变，要向武汉市房地产价格评估委员会申诉，又要掏一笔钱。“我们拆迁户都是低收入，担心钱花了还是原结果。”孙洋只好放弃。 对于这种争取，南方某法院行政庭的一名法官表示“希望不大”。他告诉南方周末记者，各项目都有征收补偿方案，执行统一的标准，“实际上没有协商空间”。而有弹性、可以争取的，大概只有早签协议、早搬迁的奖励。“一旦超出奖励时间，全是正常标准。” ▲陈勤家的小楼旁挖掘机正在工作，随着机器启动，整栋楼都在震颤。（王露晓/图） 2 “把权力都下放给拆迁公司了” 旧城改建、房屋征收，这种涉及成千上万居民利益的事，需要经过一系列公开。从最初的入户调查开始，权属调查结果要公示，征收补偿方案要公示，选取补偿评估机构要公示，征收补偿决定还要公示。 2014年11月21日，汉阳征收办公示征收补偿方案征求意见结果的同一天，汉阳区政府下达了大归元片区的房屋征收决定。 上述拆迁公司姚姓工作人员及汉阳区工作人员告诉南方周末记者，对于各种方案、决定，基层工作人员都会张贴、宣传，设置解答点答疑解惑，分户评估报告送达，协商签约，甚至开私车带被征收人挑选置换房源。 但南方周末记者从此前的媒体报道中发现，许多居民“仍然不太了解详情”。多名受访居民也表示，有些公告、征求意见就像走过场。老王对南方周末记者表示，“你要到他（拆迁公司）那里，他才拿笔给你算”。 除了拆迁公司，老王还到临时设在归元大觉酒店的办公点找过政府拆迁办。但是拆迁办并未处理老王的问题，“说把权力都下放给拆迁公司了”。 由于对补偿方案不满，一些居民不肯签订拆迁补偿协议。针对这些住户，汉阳区聘请了房屋征收方面的专业律师团队，拟定每户的征收补偿决定并出具律师意见函。 就在协商签署补偿协议、拟定审核补偿决定的同时，2015年春夏，大归元片区征收后的拆迁工作逐步展开。各地拆迁过程中经常出现的逼迁问题，似乎也开始在大归元寺附近上演。 据老王介绍，2016年3月左右，拆迁区域与非拆迁区域间砌起一道围墙，通行十分不便。接下来，路灯开始断电，电子眼监控开始撤走。老王家的电视线、网线也都断了。 “他们还斗狠，说要是不搬就把你们交到法院，让法院判你。”家住合作南村的陈勤（化名）说。 目前汉阳征收办、建桥街道办未向法院申请过强制执行。拆迁公司给南方周末记者的说法是，现在只是说做好宣传工作，“真的还没有走到这么极端的地步”。 汉阳区国土局回应南方周末记者：该项目截至目前，汉阳区政府或相关部门未成为行政复议被申请人或行政诉讼被告。 随着签订拆迁补偿协议的居民不断增加，越来越多的住户搬离了大归元片区。如今，拆迁公司办公的小白楼里，有的门上贴着《敦请协商、签订房屋征收补偿协议的催告书》，有的门上贴着打印出来的新闻报道《武汉现最牛钉子户要价3000万否则不拆，法院：先拆再说》。 “大概（住户）搬走百分之七八十的时候，那些事情（疑似逼迁事件）就都不搞了。”老王说，到了2016年11月，拆迁公司的人也不来谈判了。“要找得是你去找他谈。还要找熟人，要不他不给你谈。” 3 “现公告作废” 老王告诉南方周末记者，拆迁公司收走“两证”（房产证、土地证，或者两证合一的不动产权证）后，才会给你计算具体的补偿价格，银行也会把补偿款备好。彻底搬迁时，住户再用钥匙换钱。 然而，没交“两证”的人无论如何也没料到，自家的“两证”会被政府注销。征收启动超过两年，从来没人告诉过他们会有这样的后果。他们想不通：我家没签补偿协议，没拿补偿款，房子也没拆，房产证、土地证怎么就成了废纸？ 南方周末记者采访的多位居民表示，直到2016年12月，邻里间才有人发现成批成批的产权证被汉阳国土局注销了，“作废公告”就在武汉市国土资源和规划局的网站上。 每篇公告的最前面写着，“因我机构无法收回下列不动产权属证书和不动产登记证明，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十三条的规定，现公告作废。”该条规定，因不动产权利灭失等情形，不动产权属证书或不动产登记证明确实无法收回的，应当在不动产登记机构门户网站或当地公开发行的报刊上公告作废。 同时，“作废公告”还为所列的每件不动产权属证书进行了备注。比如坐落在翠微横路2、4、6号的“阳国用（商2003）第4909号”证书，权利类型为“国有建设用地使用权/房屋（构筑物）所有权”，其备注项里写道，“根据《武汉市汉阳区人民政府关于汉阳区大归元片区西片A地块旧城改建项目房屋征收决定》（阳政征决字［2014］第10号）及武汉市汉阳区人民政府房屋征收补偿决定书（阳政征补［2016］14号），并经汉阳区房屋征收管理办公室申请，依法注销国有土地使用权。” 27批、330件注销公告全部采用统一格式，对征收补偿协议只字未提。 事实上，大归元片区330户居民的遭遇，在武汉并非首例。据《中国经营报》报道，2015年10月29日，武汉市东湖开发区国土局公告注销49件不动产权证；2016年4月13日，武汉市东西湖区公告注销142件不动产权证；2016年5月26日，东湖区又公告注销43件不动产权证。 一名行政庭法官猜测，批量化地直接注销权属证书，很可能因为政府的征收、拆迁工作“推进得太急”。 4 打了一个擦边球？ 针对大归元片区的不动产证注销，武汉市国土资源和规划局向南方周末记者表示，注销的一项重要法律依据是《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（下称《实施办法》）第20条第3款，“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回，房屋、土地管理部门可以根据征收补偿协议或者征收补偿决定直接办理注销登记手续。” 对此，中国政法大学法治政府研究院副教授赵鹏表示，武汉市的《实施办法》打了一个擦边球。“因为国务院的《国有土地上房屋征收与补偿条例》没有明确征收决定的效力，而学界对此尚有争议。” 一种观点认为，政府征收决定一旦作出便会生效，也就是说，从下达征收决定的一刻起，居民的房屋所有权、土地使用权便已灭失。不动产权证上交与否，都不再有任何意义。如果对征收决定不服，居民可以申请政府裁决、行政复议或提起行政诉讼。 在第二种观点里，房屋征收决定只是征收过程的一个环节，是一个开端。“有了征收决定，才能进入下一个程序，比如签订征收补偿协议”。当补偿协议谈妥、补偿履行完毕，或政府裁决、行政复议、行政诉讼的一系列程序走完，房屋所有权、土地使用权才发生转移。 “像这种对一个法条理解有偏差的情况，最好是按照对老百姓有利的方式去解释。”赵鹏说。 据北京市住建系统的一名工作人员透露，北京在实践中采用第二种做法。要等到全部流程走完、有异议的案件完结，才会申请注销不动产权属证书。这样做，比较缓和、稳妥。 此外，赵鹏认为，武汉市是否有权力对征收决定的效力进行解释存在疑义。因为立法法第8条规定，对非国有财产的征收、征用只能制定法律。“这是法律保留的事情。”赵鹏说，而武汉的《实施办法》只是一个地方政府规章，无权对此立法。 在征收决定效力的问题上，中国青年政治学院法学院副教授王雷也认为，征收决定作出或公告后并不当然生效。从物权法角度分析，征收决定要想生效，还须满足基于公共利益需求、符合法定权限和法定程序、依法作出补偿等三点。 “特别要强调征收决定自征收补偿完成时生效。”王雷说，如果被征收人未得到任何补偿，征收机关就径行办理注销登记，这种做法不妥。 而对于陈勤、刘澄这样的家庭来说，他们没有签订补偿协议，至今也未确定或获得补偿。“老百姓不懂法，看见补偿方案过低，以为用脚投票、不（在补偿协议上）签字就可以了。”正如一位居民向南方周末记者所说，出于经济、精力的考虑，出于对维权程序的不了解，许多人不仅不签协议不搬迁，还错过了60天的行政复议期限。 据汉阳区工作人员介绍，此次大归元片区翠微片项目被征收房屋总数约8800户，涉及房屋总建筑面积约86.87万平米。截至2016年12月31日，项目已与8505户居民签订了房屋征收补偿协议。在不动产权属证书注销的三百多户中，约30户已协商签订补偿协议。 尽管对补偿方案不满，老王依然签了协议，并无可奈何地选择了货币补偿。春节前，他即将告别这栋住了26年的老屋，离开这片斑驳杂乱的废墟。 |
